产业地产法律实务关注点

大家对产业园区的初步认识，常系见于各种报道。但从法律层面如何进行释明，我们简单梳理了一下相关规定。

根据《上海产业用地指南（2019）》，该指南所涵盖的产业用地适用领域包括工业用地产业项目类、工业用地标准厂房类、研发总部产业项目类、研发总部通用类以及物流仓储用地。涉及混合用地的，可按照相关用地比例进行折算。

《关于上海市推进产业用地高质量利用的实施细则（2020版）》（沪规划资源用〔2020〕351号），本实施细则所称的产业用地指本市行政区域范围内的工业用地（含产业项目类和标准厂房类）、研发用地（含产业项目类和通用类）及仓储用地。

根据《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（沪规划资源规〔2021〕6号），该规定所称产业用地，包括工业用地（产业项目类、标准厂房类）、研发用地（产业项目类、通用类）。仓储等其他产业用地参照本规定执行。

近年来，上海陆续出台诸多推进土地利用提质增效的规定，为产业用地投资提供政策依据。

在《关于加快特色产业园区建设促进产业投资的若干政策措施》沪经信投〔2020〕288号，提高土地利用强度，提升产业用地配套功能。工业用地容积率一般不低于2.0，相对集中布局标准厂房类工业用地和通用类研发用地，通用类研发用地容积率不低于3.0。园区平台、领军企业的标准厂房类工业用地、通用类研发用地除配套设施以外的物业可转让不超过50%。单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例提高至地上总建筑面积的30%，其中生活配套设施的比例不超过15%。支持产业用地带方案出让和标准地出让等多种方式。

在《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（沪规划资源规〔2021〕6号），鼓励产业用地混合利用。单一用途产业用地内，可建其他产业用途和生活配套设施的比例不超过地上建筑总量的30%，其中用于零售、餐饮、宿舍等生活配套设施的比例不超过地上建筑总量的15%。鼓励功能用途互利的用地混合布置，强化公共服务设施和市政基础设施的功能混合。

但在实务中，需要关注各产业园区设定的相关的扶持政策，如融资政策、税收政等。

《中国（上海）自由贸易试验区临港新片区总体方案》国发〔2019〕15号，对新片区内符合条件的从事集成电路、人工智能、生物医药、民用航空等关键领域核心环节生产研发的企业，自设立之日起5年内减按15%的税率征收企业所得税。

关于上海市浦东新区特定区域公司型创业投资企业有关企业所得税试点政策的通知财税〔2021〕53号，对上海市浦东新区特定区域内公司型创业投资企业，转让持有3年以上股权的所得占年度股权转让所得总额的比例超过50%的，按照年末个人股东持股比例减半征收当年企业所得税;转让持有5年以上股权的所得占年度股权转让所得总额的比例超过50%的，按照年末个人股东持股比例免征当年企业所得税。

涉G60科创走廊产业政策，如2018《松江区关于加快G60科创走廊产业发展的若干政策规定》（沪松府规〔2018〕10号）、2023《松江区关于加快长三角G60科创走廊策源地产业高质量发展的若干政策规定》等。

上海于2016年《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》沪府办(2016)22号，规定，以划拨方式取得的存量工业用地，现状使用条件符合规划的，须经产业、规划土地管理等部门对土地利用情况进行综合评估，达到经济社会环境综合评估要求，并符合所在区县或园区工业投资项目准入条件的，经区县政府批准，可按照存量补地价方式办理划拨转出让手续，并按照规划要求退让道路、绿化等公共设施用地。

存量工业用地使用权人出资比例结构、项目公司股权结构改变的，在办理股权变更前，须按照出让合同约定事先征得出让人同意。

根据《浦东新区促进存量产业用地提质增效若干规定》（浦府管规〔2022〕5号），浦东新区产业发展需要，工业用地可以通过补缴土地出让金，经依法批准调整为研发用地。产业用地土地出让金，经区政府集体决策，可以按照分期方式补缴，最长时间不超过两年，且须在不动产登记前缴清。补缴金额综合考虑土地取得成本、公共要素贡献等因素确定。

根据上海登记相关规定，关于盘活存量工业用地的登记，存量划拨土地因盘活转为出让土地的，登记事务机构应当根据本规定办理建设用地使用权首次登记，出让期限从国有建设用地使用权出让合同签订之日起算。

据上海相关登记的技术要求，登记事务机构办理工业用地、研发总部类用地建设用地使用权首次登记时，应当根据土地出让合同的约定记载土地用途和使用年限。其中土地用途栏应当按照合同分别记载为：工业用地（产业项目类）、工业用地（标准厂房类）、科教用地（研发总部产业类）、科教用地（研发总部通用类）。

工业用地、研发总部类用地房地产转让给土地出让人或者园区管理机构的，申请不动产转移登记时应当提交本规定要求的转移登记收件材料；转让给其他人，且不动产登记簿附记栏注记中有转让房地产需经规划资源部门同意内容的，还应当提交规划资源部门审核同意的书面意见（原件）。规划资源部门审核同意的书面意见中有要求登记部门注记的内容的，登记事务机构应当在不动产登记簿和不动产权属证书附记栏中注记相关内容。

按照相关意见，应进一步优化有偿使用合同，对转让和出租行为予以规范。可以转让的，列明相应的产业准入要求、价格水平、回购方式和退出机制。可以出租的，列明相应的产业准入要求、价格水平和退出机制。

我们查阅到一些产证，发现附记中记载，本合同项下宗地的物业可转让部分，采用先租后售方式，在承租人产业绩效、研发投入等指标达到设定条件后再转让。物业转让前应经区规划和自然资源局、区经济委员会同意。转让的物业，自转让登记之日起5年内不得再次转让。

结合上述内容可知，为加强对股权转让方式转移产业地产现象的管理及引导，涉产业用地企业股权变更进行联合监管，见上述51号文，防范以股权转让方式违反合同约定变相转让产业用地上的物业。

为改善和优化营商环境，规划资源领域进行了系列的优化措施。

2018年 12 月1 日起，施行《上海市建筑工程综合竣工验收管理办法》。

据《关于加快特色产业园区建设促进产业投资的若干政策措施》沪经信投〔2020〕288号，对1万平方米以下的社会投资低风险产业类项目，实施一站式办理施工许可、一站式办理综合竣工验收及不动产登记，减免地质勘察、监理和供排水接入小型项目等费用，取消施工图设计文件审查并调整为事中事后监管，研究探索进一步缩小施工图设计文件审查范围。

2023年3月2日《上海市加强规划资源集成创新持续优化营商环境实施方案》（沪规划资源建〔2023〕79号）。

1、开展房屋租赁合同登记，由租赁双方当事人共同申请可将房屋租赁合同内容记载于不动产登记簿，维护不动产交易安全。

2、以不动产单元代码为唯一标识关联地籍与不动产权，实现了不动产登记子系统与土地管理子系统的互联互通。

3、取消桩基工程规划许可证，方案批复后建设单位即可开展地块基坑维护和桩基施工。（小编注：另见在《新规：上海市建筑工程施工许可管理规定》沪住建规范〔2023〕2号，第十六条【桩基础工程】桩基础工程完成发包的，建设单位可凭设计方案批准文件以及施工许可证的其他法定要件，申请办理桩基础工程施工许可证，无需提供建设工程规划许可证，先行开展桩基础工程施工。）

在《坚持对标改革 持续打造规划资源领域一流营商环境实施方案》（沪规划资源建〔2024〕94号），优化规划土地和不动产登记管理。

1、探索产业用地弹性利用。在产业社区和国家公告开发区范围内推进实施产业用地融合管理要求（M0）。规划实施中确保以产业为主导功能，相应地块用地性质可在工业、研发、仓储之间（危化品仓储等用地除外）进行转换或混合设置。【注：在《关于推动“工业上楼”打造“智造空间”的若干措施》沪府办规〔2023〕21号，项目适用产业综合用地（M0）政策，允许混合配置工业、研发、仓储、公共服务配套用途等功能，其中主导功能以工业、工业和研发混合为主。关于符合分割转让要求的项目，分割转让方案由各区初审后，上报市级部门审核。】

2、优化规划实施深化。根据区域规划要求，结合“产业地图”，推动“工业上楼”打造“智造空间”，按照产业发展需要确定项目容积率和建筑高度。

3、深化建筑许可改革和优化不动产登记协同服务。创新“交地（房）即交证”、“交地、交证、抵押联办”等项目建设全生命周期登记服务。推进“交地即交证”，在出让土地项目向企业交地环节同步核发建设用地规划许可证和不动产权证。进一步推进“竣工即交证”，符合“测算合一”标准的项目取得测绘成果后，通过线上平台同步办理竣工规划资源验收、竣工验收备案和不动产首次登记。

4、持续深化“多测合一”改革。在厂房、仓储等产业类项目开展“测算合一”的基础上，将项目范围进一步扩大到不涉及产权分割和共有面积分摊的行政办公、商业办公、文化教育、体育卫生等公共类项目。

我们在相关的研讨及营商环境调研座谈会中，更进一步了解多测合一、多审合一、多证合一、多验合一等便捷措施的落地及优化。譬如上海市规划和自然资源局之“获取经营场所”等模块内容丰富，为查询提供集中且便捷的通道。

另关于环评，在《关于本市推行环境影响评价 纳入区域评估的实施方案》（沪环评〔2024〕20号），对于纳入年度规划环评和项目环评联动范围的产业园区，根据《加强规划环境影响评价与建设项目环境影响评价联动的实施意见》及本市其他环评改革政策规定，享有优化简化措施。该点，与新公司法第20条相呼应，即公司从事经营活动，应当充分考虑公司职工、消费者等利益相关者的利益以及生态环境保护等社会公共利益，承担社会责任。ESG作为一种评价企业在环境保护、社会责任和公司治理方面综合表现的指标，系营商环境中关注的重要因素，也系关乎投资者决策的重要因素。

在了解上述相关要点后，招商引资中需要注意的问题不言而喻，如投资承诺、指标、优惠政策等。关于招商引资协议的定性，民事合同还是行政合同？实践中一直存在争议，本文不过多阐述。

在涉合同效力方面，老生常谈的一个问题即合同主体。众所周知，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。见最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释（2020修正）（另见《汇总：合同效力补正相关问题》）。实务中，也确实存在由管委会等部门与企业签署投资协议，需要关注涉土地方面的条款是否具有效力及可操作性。

其中，关于“土地出让金返还条款”的效力问题。在(2019)最高法民终865号中，认为政府与相关主体签订的合同中约定，通过土地招拍挂程序竞买价格高出事先约定出让价格，政府承诺将出让差价款予以事后返还，该合同标的直指国家所有的土地使用权出让金财政收入，上述约定属于国家严格禁止的变相减免土地出让金收入的行为。

最高法院民事审判第一庭2021年第23次法官会议纪要，审判实践中，地方政府与受让方事先约定受让方取得国有土地使用权的价格，如果公开‘招拍挂’的价格高于双方约定的价格，差价部分返还给受让方，此种‘土地出让金返还协议’的效力如何？认为，“土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规定且损害国家利益而无效。

另外还有一个重要指标即投资强度等，我们在《汇总：工业地产投资、建设与转让的实务要点》中，已就投资强度对合同的影响进行了梳理。

在一些项目中，我们关注到投资公司往往会另设项目公司，但投资公司也一般会课以连带责任，抑或连带保证责任等。该类责任不仅体现在投资强度上，也适用在出资责任上。鉴于新公司法《汇总：新公司法重要变化（二十组）及解读》完善注册资本认缴制，明确五年内缴足出资（见第47条），故而需要对相关资金应有较为妥善之预期安排。

如前所示，产业用地常存在各种优惠，对投资者的转让也存有一定的限制。

如在《关于加强上海市产业用地出让管理的若干规定》（沪规划资源规〔2021〕6号），第十六条（转让管理），就（二）标准厂房类工业用地，要求1.建设用地使用权不得整体或分割单独转让。2.宗地上的房屋不得分幢、分层、分套转让，可出租。

另如，在《关于加强本市存量产业用地管理的若干意见》（沪规划资源用〔2023〕129号）等文件中，已纳入全生命周期管理的产业用地，其建设用地使用权不得违反约定擅自整体或分割转让。确需转让产业用地上的物业的，应当符合区域发展定位、产业规划布局和行业准入要求，并根据合同约定经出让人同意。

其中自2024年3月1日起，上海开始试行《关于加强本市涉产业用地企业股权变更联合监管的通知（试行）》（沪规划资源用〔2024〕51号）中，加强了对涉产业用地企业的股权变更的联合监管。涉地企业向市场监管部门申请股权变更登记前，应主动联系区规划资源部门提出股权变更申请。若未经出让人同意擅自完成股权变更登记，可能形成责令恢复原股权结构、按合同约定承担违约责任。

实务中，可能未必是项目公司发生变动，而是项目公司的股东层面抑或更上一层的股东变动，是否可以规避51号文之约束？51号文规定，涉地企业在外省市违约进行股权变更的，按严重失信行为予以处置。但此处精神应是，并非间接股权转让一概为违约，仍应以原土地出让合同中是否限制间接股权转让为考量基础。

逻辑至此，有必要关注“全生命周期管理”。上海在《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办(2014)26号，现失效），已规定工业用地出让全生命周期管理。我们在其他相关文件中，也多次发现该概念。据有限的了解，股权变更联合监管制度，在上海不同区可能有不同程度的落地，其中，也是区分涉项目土地是否纳入了全生命周期管理，对于未纳入全生命周期管理的股权转让，可能并不需要两委两局批准，而是直接在市监局办理股权变更登记。

结合129号文等，对未纳入全生命周期管理的低效产业用地的运营状况，是规定要实施重点监管，各区人民政府应当采用清单式管理方式，实施严格的动态管控策略。强化不动产登记、股权变更等环节的工作协同，严格限制低效产业用地违反约定擅自转让。规划资源、房管、环保、安全生产、消防、市场监管、税务、城管等部门应当采取有效措施，预防和查处低效用地宗地范围内的“用非所用”等违法违规使用情况。

若土地出让合同中未约定股转限制、抑或未曾被纳入全生命周期监管，该等项目是否适用51号文？据有限的沟通了解，相关部门可能需要结合产业用地的具体利用情况来进一步判断分析是否适用。对于未开发或尚未能达到投资总额要求的土地，适用的概率则较大。若已开发完成及运营的项目，需要进一步观察。

在一些股权收购项目中，关于涉产业用地转让时，抑或需要非同比增减资时（新公司法背景下，非同比减资的效力待进一步观察，《公司章程可约定事项汇总》），建议结合51号文、未来产业布局等因素进行综合考量。