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一、基本案情 |
2005年9月13日，安丘市人民政府（以下简称安丘市政府）与莱芜正泰钢铁有限公司（以下简称正泰公司）作为甲乙双方签订涉案《合同书》，以开展安丘市长安路改造及沿街房屋开发建设项目工作。根据《合同书》第二条的规定，乙方在安丘注册成立房地产开发公司，负责乙方承建的长安路两侧沿街商铺和住宅的开发；甲方以招拍挂方式向乙方出让开发用地的使用权，乙方在支付土地出让金后，由甲方为乙方办妥土地证；土地出让金除集体用地补偿及手续费外，甲方返还乙方用于拆迁补偿安置及道路建设。根据《合同书》第四条的规定，甲方同意给乙方提供以下优惠政策，用于道路建设补偿：1、免收基础设施配套费、人防易地建设费、综合开发费、墙改基金、散装水泥费、劳保统筹基金、抗震、防雷检测费；2、免收土地契税、土地增值税、土地使用税；3、营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助，并于乙方交纳30日内返还乙方；4、长安路新增经营户三年内免交工商税收；5、乙方在领取《商品房销售许可证》后，可根据自己的经营模式对商品房进行预售、销售。根据《合同书》第七条的规定，合同一经签定，双方必须严格遵守，一方违约给对方赔偿所造成的经济损失。
《合同书》签订后，正泰公司与案外人涂建于2005年10月26日注册成立了潍坊讯驰置业发展有限公司（以下简称讯驰公司）。讯驰公司依照《合同书》要求，完成了长安路各项基础设施建设，并对长安路两侧沿街商铺和住宅进行了投资开发，完成了相关拆迁补偿安置工作。在项目开发建设过程中，自2007年7月3日至2015年6月1日，讯驰公司提供的268张税单证明其共交纳土地增值税4141406.92元、土地使用税978759.43元、营业税9439342.06元、教育附加费272343.67元、地方教育附加费142604.86元、城市维护建设税660753.32元、地方水利建设基金28168.77元、专款收入10836.6元、政府性基金收入3612.2元、企业所得税4526207.33元。讯驰公司要求安丘市政府依据《合同书》第四条第2、3项的规定向其返还相应税款未果，故提起本案行政诉讼，请求：１、确认涉案《合同书》有效；2、确认安丘市政府不履行涉案《合同书》第四条第2、3项的行为违法；3、判令安丘市政府依约向其支付17155718.85元及利息。
二、裁判结果 |
潍坊市中级人民法院一审认为，1、关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题。涉案《合同书》属于安丘市政府围绕城市道路建设及房屋拆迁开发与相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属行政协议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项“公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议不服提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，讯驰公司认为安丘市政府不履行涉案《合同书》义务提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。2、关于讯驰公司是否具备诉讼主体资格问题。正泰公司依约注册成立讯驰公司负责其承建项目的开发建设。讯驰公司代替正泰公司履行了合同义务，是涉案合同的实际履行主体，与被诉合同履行问题具有法律上的利害关系，依法具备提起本案诉讼的原告主体资格。3、关于涉案《合同书》有关条款的效力及履行问题。其中，《合同书》第四条第2项约定的“免收土地契税、土地增值税、土地使用税”，违反了《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。”的规定，应认定无效，该约定不产生返还相关税款及导致合同无效的法律后果。《合同书》第四条第3项约定“营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助，并于乙方交纳30日内返还给乙方”，返还款项是指地方留成部分，而且是先交后返，用于市政项目投资补助，该约定属于政府职权范围，不违反强制性规定，应认定为有效。除此之外，《合同书》的其他条款亦不存在导致合同无效的情形，讯驰公司和安丘市政府均应依约履行合同义务，故对讯驰公司要求返还已缴纳土地增值税、土地使用税款项的请求不予支持，对讯驰公司主张的地方留成部分应按县市级财政分享收入32%计算，即安丘市政府应返还讯驰公司缴纳的营业税、教育附加费、所得税款项共计4556125.78元。遂判决：1、确认涉案《合同书》第四条第３项有效；2、安丘市政府向讯驰公司返还缴纳营业税、教育附加费、所得税地方留成部分款项人民币4556125.78元及利息（自2015年5月18日起按中国人民银行同期银行贷款利率计算至本判决生效之日），于本判决生效之日起十日内履行完毕；3、驳回讯驰公司的其他诉讼请求。
山东省高级人民法院二审认为，关于涉案《合同书》的效力问题，当事人双方意见分歧较大。本案中，《合同书》第二条约定了安丘市政府以招拍挂方式出让开发用地使用权，并约定了出让土地面积及单价，该约定违反了《中华人民共和国招投标法》有关排除第三人参与竞标中标可能性的法律规定，应当确认无效，但本案双方并未对招投标行为产生歧义，而是对涉案《合同书》中第四条第2、3项产生争议，在讯驰公司作为建设单位，已经依约完成涉案项目且交付使用情况下，为保持合同的相对稳定性，不再对招投标程序作过多评价。关于《合同书》第四条第2、3项约定内容的效力问题。《合同书》第四条第2项约定甲方免收土地契税、土地增值税、土地使用税。《中华人民共和国税收征收管理法》对税收开征及减免规定了由国务院制定详细的行政法规进行规范，《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）（以下简称《通知》）第二条“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。”及第三条 “各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”的规定对税收开征及减免具有普遍约束力，因此该约定系双方真实意思表示且未违反法律、行政法规强制性规定，应认定为有效。因讯驰公司并非是以免交的方式履行合同约定，而是自行缴纳土地增值税和土地使用税后要求返还。在讯驰公司已经缴纳上述费用的情况下，其再要求返还，不符合合同约定，亦与《通知》的规定不符，故对讯驰公司要求返还上述费用的请求不予支持。《合同书》第四条第3项约定营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助，并于乙方交纳30日内返还给乙方。该约定实际为营业税、所得税地方留成在讯驰公司交纳后予以返还问题，亦不违反法律、行政法规的强制性规定。双方约定的营业税属于地方性财政收入，在安丘市政府对地方性财政收入拥有所有权和支配权的情况下，应当全部返还，而并非原审法院所确定的营业税按地方留成的32%予以返还。对于所得税的地方留成问题，山东省人民政府对一般企业所得税进行了明确规定，即市分享比例为32%，故安丘市政府应按地方留成的32%返还讯驰公司。综上，涉案《合同书》除招投标约定无效外，其他条款应当有效。原审法院认定事实部分有误、适用法律部分不当，应当予以纠正。遂判决：1、维持一审判决第一项，即确认涉案《合同书》第四条第3项有效；第三项，即驳回讯驰公司的其他诉讼请求。2、变更一审判决第二项为安丘市政府于本判决送达之日起三十日内返还讯驰公司已缴纳的营业税9439342.06元、教育附加费272343.67元、企业所得税4526207.33×32%=1448386.35元，共计11160072.08元，并按中国人民银行同期贷款利率计算利息（自2015年5月18日起计算至本判决履行之日止）。
三、关于税款减免、返还约定的效力认定及履行的法理分析 |
行政协议体现了协议双方之间的权利义务关系，只要协议约定的内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在导致协议无效的情形，双方均应按约定的内容严格履行各自的义务，对税款减免、返还约定的履行亦然。根据《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款之规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力，受法律保护，当事人应当按照约定行使权利、履行义务。本案中，合同约定长安路建设以讯驰公司自筹资金进行建设，安丘市政府以减免、返还各项税费、由讯驰公司进行房地产开发等优惠政策作为给付条件。双方之间的结算方式由货币支付的方式变更为提供各项优惠进行结算，改变了传统意义上的以货币或者实物的结算方式，这是本案的难点和新颖性所在。
关于税收优惠条款的效力认定，结合讯驰公司的诉求，涉及该问题的主要为《合同书》第四条第2、3项。《合同书》第四条第2项明确约定，安丘市政府免收土地契税、土地增值税、土地使用税。该免收约定并非对税款先交后返的约定，看似与《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款关于减税、免税的限制性规定相悖，实际与该法对税收开征及减免可由国务院制定行政法规进行规范的要求相符，亦是国务院《通知》的调整范围，故该约定并不违法违规，应当确认有效。讯驰公司在已经缴纳缴纳土地增值税和土地使用税的情况下再要求返还，不符合涉案合同的免收约定，不符合依法纳税的程序义务，不符合国务院《通知》的规范要求，故对其请求不应予以支持。《合同书》第四条第3项明确约定，安丘市政府将营业税、所得税地方留成部分返还讯驰公司。该返还约定是对税款先交后返的约定，讯驰公司在缴纳营业税、所得税等相应税款后，依约要求返还亦不违法违规，应当确认有效。
关于税款返还的履行方式，双方约定按税款地方留成部分返还。其一，案涉营业税地方留成比例。根据山东省财政厅、山东省国家税务局、山东省地方税务局、中国人民银行济南分行（鲁财预[2013]51）《关于贯彻鲁政发[2013]11号文件有关预算管理问题的通知》第一条第二项第三目的规定，案涉营业税属于市和省直管县收入，安丘市政府在对地方性财政收入拥有所有权和支配权，且协议对返还比例未作具体约定的情况下，应当全部返还。其二，案涉所得税地方留成比例。山东省人民政府对一般企业所得税进行了明确规定，即市分享比例为32%，故安丘市政府对该部分的返还不能超过规定限额，应按地方留成的32%返还讯驰公司为宜。
本案的典型意义在于明确了行政协议中关于税款减免、返还约定是否有效及如何履行的问题。现如今，地方政府为了招商引资，发展当地经济，对投资企业制定了涉及税款减免、返还的诸多优惠政策，并通过双方签订的行政协议得以呈现。在行政协议的订立、履行过程中，确保行政机关与行政相对人约定的税收优惠条款合法有效，有利于提升政府公信力，有利于保持地方经济的活力。因此，有关税收优惠条款的效力认定及履行问题，关系到协议双方的权利义务，关系到行政协议的价值实现，这是本案需要审查的重点问题，也是司法实践亟需完善问题。具体到本案中，安丘市政府围绕城市道路建设及房屋拆迁开发，在法定职责范围内与相对人订立的具有行政法上权利义务内容的涉案《合同书》，属行政协议。双方因协议履行引发的纠纷，依法被纳入行政诉讼的受案范围。
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