房地产 | 城市更新急刹车！广州旧改下一站，国企主导？

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近日，住建部征求《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》，叫停城市更新行动中的大拆大建，（具体详情可看：重磅！住建部发文，叫停城市更新大拆大建！）

一时间整个行业内外议论纷纷，有人欢喜有人愁。同时，也有专家对该份政策作出相关解读！下面我们来看看。

城市更新新政解读

据金融监管研究院杨晓怿解读，自去年末住建部将“城市更新”作为未来城市发展的重点工作后，城市更新模式开始广受关注。但国家十四五规划对于城市更新的定位是旨在帮助地方政府在不增加债务率的前提下，将城市区域进行收益自平衡的市场化运作，提升城市的基础设施、公共服务与城市治理水平。

因此，为遏制城市更新有地产化的模式与倾向，也是避免地方政府借道城市更新进行“大拆大建”，8月10日，住建部官网公布了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（征求意见稿）》并公开征求意见；以助城市更新模式健康发展、不忘初心：

1、城市更新应由政府主导，而非房企

在之前数年城市更新的实践中，由于城市更新存在“一二级联动开发”的可能性，部分地产开发商得以布局进入；尤其是广东地区之前的实践，使得部分机构对城市更新的理解仅在“个别地块”，将城市更新作为房企绕开监管、绕开土拍的一种方式。

但如今住建部主导制定的城市更新并非地产开发的思路。地方政府应当作为城市更新项目的主导单位，根据本地区的发展目标与需求，因地制宜制定相应的城市更新方案。因此，本通知坚持划定底线，防止城市更新变形走样；重申将地方政府作为城市更新的第一责任人，避免城市更新成为地产开发，而是将城市更新作为完善城市功能的重要模式。

2、城市更新应侧重公益性，而非盈利

近年来政策对地方债务的管控与约束在逐渐升级，对地方城投的融资也有了越来越多的限制；近期银保监会15号文的落地，也使得许多城投在新增融资上比较乏力，必须寻求新的模式。

在此背景下，各种市场化运作的项目收益自平衡模式开始大规模发展以实现基础设施项目市场化运作、收益自平衡、不增加政府债务率的目标。因此，城市更新中的土地收益、开发收益，本质上是为了平衡区域中的公益性投入，而非是为了追求盈利。

并且，对于部分地区居住供需不平衡、房价上涨压力大的地区，地方政府应当通过城市更新实现的应当是加大普通住宅供应、提高低效用地利用效率、增加租赁住房及保障性住房的供给，通过扩大供给来缓解供需压力；而非是重复过去的“土地财政”来促进地产开发。

3、城市更新旨在提升功能，而非建设

在目前已经实施的城市更新项目中，市场往往关注城市更新项目的体量大、建设内容多；但实际上，监管一直都要求城市更新旨在提升城市功能。在城市更新项目中，除了必须“拆旧建新”的地块外，对整个区域的基础设施与公共服务、既有建筑进行整体改造是非常重要的内容。

并且，随着新一轮国民经济发展规划的落地，城市更新区域内将有许多地块属于“低效用地”的范畴，完全可以通过“低效用地再开发”、以及既有建筑改造等政策，将既有建筑与地块进行修缮与改造、变更用途与定位，结合运营与产业导入，使得城市更新项目可以获得更多的收益来源，也使得整个片区可以得到有机提升。

因此，本次通知要求保留利用既有建筑、保持老城格局尺度、延续城市特色风貌，坚持“留改拆”并举、以保留利用提升为主，严管大拆大建，加强修缮改造，注重提升功能，增强城市活力。城市更新项目的实施，应当“实质大于形式”，着眼于城市功能的整体提升。

4、未来的城市更新，应当如何实施？

虽然本次通知只是征求意见稿，距离正式发布尚有一段时间；但已经证明当前的城市更新项目思路已经出现了较大变化，城市更新的整体政策已经开始收紧。

未来的城市更新项目，应当按照最新的逻辑，考虑以下方面，方能顺利落地实施：一是考虑城市整体功能提升，统筹考虑片区现状与发展要求，通过“留改拆”并举，更精细、更根据实际需求来实施城市更新；二是将城市更新行动与地方政府管控房价、解决居住需求不平衡的目标进行衔接。各地城市更新将坚持公益本质，遏制地产化的趋势，加大就地实物安置、新建或扩改建租赁性住房的比例；三是对城市更新项目收益进行更严格的测算与管理。地方政府也将对项目加大财政支持力度，吸引社会专业企业参与运营，以长期运营收入平衡改造投入；四是针对近期暴雨、疫情对城市管理的挑战，将会提高城市更新中关于城市安全方面的要求。

当然，通知对当前参与各类城市更新项目的主体，影响也是直接且广泛的：

对于希望借道城市更新模式绕开监管与土拍的房企来说，无疑影响最大。通知中对于拆除面积、建设强度、就地安置比例的规定，使得城市更新的土地经营价值有了较大幅度的下降；也能够看到监管对于“房住不炒”政策的坚定决心。这也使各地已在推进过程中的项目也将面临较大的不确定性。

而在强调城市更新的整体目标与公益性定位后，城投无疑将成为新政的受益者。在坚持政府统筹、公益性实施、项目收益自平衡的基础上，城投将成为城市更新项目的市场化运作主体，承接政府委托的职能与公益性的政策性银行贷款。近期财政收紧与监管趋严后，城投在政府投资项目领域的份额有一定的下降，但城市更新等市场化运作、收益自平衡项目的落地，将有效增加未来城投的工作内容，有助于维持城投的现金流与经营稳定。

本次通知的下发，虽是一次收紧，但也意味着政策与操作原则更为完善，给各地方政府与实施机构指明了更为确定、可持续发展的道路。未来的城市更新，将与地产行业进一步划清界限，但也将成为地方政府发展的重要工具，在全国范围内持续落地、多点开花。

广州旧改将鼓励国企参与？

在这个风口浪尖上，广州旧改圈里，有一则与住建部承前启下的劲爆消息流出，是一份名为《广州市住房和城乡建设局关于审议鼓励功能性国企参与城市更新改造项目有关工作的请示》的文件，文件中心思想：鼓励市、区国企参与旧村改造。

文件主要内容如下：

1、适用范围：

建议对越秀区等中心七区纳入五年实施方案且未正式引入合作企业的旧村改造项目，鼓励具有更新经验的功能性市、区国企积极参与；鼓励广州机场建投集团等承担重大基础设施建设任务的市属国有企业，通过项目属地或异地旧村联动改造筹措建设资金。

2、参与模式：

重点鼓励市城投集团作为市属功能性国有企业参与越秀等中心七区城市更新工作，各区可根据本区情况鼓励区属国有企业积极参与本区城市更新工作。对于黄埔、南沙、增城、从化区四区旧村改造项目，也可由市城投集团独资或与区属国有企业合资成立的城市更新公司负责一级开发，参与二级开发。

3、工作流程：

（1）前期策划主体

对于未确定前期服务主体的项目，由属地镇街组织，委托负责各区（区域）的城市更新公司作为前期策划主体，配合政府开展基础数据调查核查、片区策划方案编制、详细规划调整方案编制及方案报批等前期工作。

对于已按程序确定意向合作企业、但未公开引入合作企业的项目，负责各区（区域）的城市更新公司可通过投资入股方式参与前期工作，原则上城市更新公司持股比例不低于20%。

（2）引入合作企业

要求公开选定的合作企业必须是负责各区（区域）的城市更新公司和其它意向参与企业共同组成的项目公司，且项目公司中城市更新公司持股比例不少于 20%。

事实上，在本次文件流出之前，黄埔、白云、南沙、花都、增城等区已出台鼓励区属国企参与旧改的相关政策。

1、

黄埔区

2020年12月，黄埔区印发《广州市黄埔区广州开发区旧村合作改造类项目公开引入合作企业工作指引（试行）》，鼓励具有城市更新开发经验的区属国有企业参与旧村改造项目合作开发。

2、

白云区

2021年3月，白云区印发《白云区加快推进旧村庄全面改造深化城市更新高质量发展的实施意见（试行）》规定：鼓励区属国企参与旧村庄全面改造前期工作，由属地镇街组织，委托区属国企作为前期服务企业，建立前期服务关系，约定由区属国企开展基础数据调查、方案编制、地价评估等前期工作。

在此政策指导下，白云城市开发投资集团、白云产业投资集团、白云公有资产运营有限公司等国企已陆续与旧村签订服务协议。

3、

南沙区

2021年2月，南沙区印发《南沙区加快旧村更新改造推进高质量发展的工作方案》，支持、引导和鼓励区属国有企业依法依规参与南沙区旧村庄改造项目。区属国有企业可根据管委会、区政府授权或工作安排（包括但不限于授权委托、会议纪要等形式）参与南沙区旧村改造项目相关工作；也可通过成立城市更新基金、产业投资平台等资本运作方式参与。