东莞市城市更新前期服务商系列：前期服务商概述

(一) 东莞市城市更新单元前期服务商与村企合作模式下通常所见的意向合作方有什么区别？

东莞市人民政府于2018年8月15日印发《东莞市人民政府关于深化改革全力推进城市更新提升城市品质的意见》（东府〔2018〕102号，以下简称《意见》），提出“建立前期服务商制度”，同时要求更新单元在“供地之前必须完成单元研究包装、权益核查与确认、意愿征询、评估、挂牌招商方案报批等前期工作”；并规定“前期工作主要由镇街政府承担，根据需要也可以通过公开方式招引前期服务商”“权利人自改项目，前期工作可由权利人自行完成”。

据此可知，前期服务商是指接受相关主体（镇街政府或其授权机构、集体经济组织或权利人）委托，提供更新单元实施之前前期工作服务的受托主体。

在村企合作模式下，《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》（东府办〔2015〕108号）及相关村企合作政策中并未对“意向合作方”作出相关规定，但在该政策实施前以及过往村企合作项目实践过程中，不乏存在市场主体通过与农村集体经济组织签署合作意向协议的方式拓展项目。

此外，深圳、广州等城市的集体用地合作开发领域也存在关于意向合作方的相关规定。就东莞市城市更新新政中的“前期服务商”与村企合作模式下的“意向合作方”比较而言，二者存在的主要区别如下：

1.法律关系不同。

前期服务商与委托主体（镇街或其授权机构、村集体经济组织或土地权利人）签署的前期工作服务协议性质是委托合同，约定由前期服务商接受委托为委托方提供城市更新单元相关前期工作服务；而意向合作方与社区股份合作公司或农村集体经济组织（经济联社或经济社）之间签订协议是合作意向协议，属于无名合同，两者之间是合作开发关系。

2.市场主体权利义务不同。

鉴于意向合作方与农村集体经济组织之间签署的协议属于合作意向协议，其本质和目的旨在进行土地合作开发，故在双方签署的合作意向协议中往往会给意向合作方设定明确的合作原则、分配条件、工作任务、完成节点、预期效果等以及违约时的罚则等内容，目的在于敦促意向合作方及时全面履约，实现合作目的。

而前期服务商与委托主体签署的前期工作服务协议，其本质属于委托合同，协议内容不涉及合作开发、利益分配等实质内容，一般会约定服务期限、服务内容、结算标准、结算时点、结算方式等。

3.是否具有项目优先权规定不同。

意向合作方是否具有项目合作优先权，需视不同城市、辖区政策区分而定；东莞市发布的《东莞市集体经济组织与企业合作实施“三旧”改造操作指引》及相关旧村庄改造政策中并未赋予意向合作方在后续选定正式项目合作的优先权；

广州市发布的《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》中对于合作意向企业在后续公开选择合作企业过程中是否具有优先权等事宜未做明确规定，能否在村集体制定的招商文件中进行明确值得探讨；

深圳市龙岗区发布的《龙岗区社区股份合作公司集体用地开发和交易监管实施细则》（深龙府办规〔2018〕1号）则明确规定，社区股份合作公司与意向合作方签署的合作意向协议中应明确规定“在同等条件下，意向合作方享有项目合作优先权”；

深圳市光明区发布的《光明新区社区股份公司集体用地交易实施细则》也规定，社区股份公司在进行土地合作开发时，经公司“三会”表决通过，可根据需要委托具有相关资质和实力的专业公司或机构提供项目前期服务；

通过合作开发交易程序选择合作方时，在同等条件下，可优先选择提供前期服务的公司或机构。据此可见，由于意向合作协议多涉及开发等实质约定，各个城市在制定政策过程中，不乏会对意向合作方具有项目合作优先权进行明确规定。

而就前期服务商而言，其地位属于前期工作服务的受托主体，不涉及项目开发实施的实质内容，根据《东莞市城市更新单一主体挂牌招商操作规范（试行）》（东府办〔2019〕29号，以下简称《挂牌招商操作规范》）相关规定，前期服务商工作及费用不与单一主体挂牌招商相挂钩，前期工作费用亦按照“谁委托、谁支付”原则处理，故东莞更新新政并未赋予前期服务商在同等条件下成为收购主体的优先权。

此外，挂牌交易环节规定，地价款网上竞价报价最高者为不动产权益要约收购阶段的收购主体，此种制度设计规避形成“同等条件”的可能，意味着前期服务商只有成为地价款网上竞价报价最高者才能成为收购主体。

4.主要适用的改造模式不同。

意向合作方一般存在于村企合作改造模式中，或者在深圳所称的集体用地合作开发或参与城市更新项目中；

而前期服务商则存在于政府主导改造、单一主体挂牌招商以及权利人自行改造三种改造模式，换言之，在东莞市政府主导、单一主体挂牌招商以及权利人自改三种改造模式下，均可选取前期服务商开展前期工作。

5.市场主体的签约对象不同。

合作意向协议的签约对象主要为农村集体经济组织（比如社区股份合作公司、经济联合社、经济社等），而前期工作服务协议的委托主体则需区分情况而定，具体而言，政府主导项目中的委托主体主要为镇政府（街道办）或其授权的政府机构；

单一主体挂牌招商项目中的委托主体主要为镇政府（街道办）或园区管委会，以集体土地为主的更新单元，在取得镇政府（街道办）授权后，集体经济组织可以作为委托主体；权利人自改项目中，如委托前期服务商开展前期工作的，委托主体则为土地权利人。

(二) 单一主体挂牌招商改造模式下的前期服务商与政府主导改造城市更新项目中的综合服务商有何区别？

根据市政府《意见》相关规定，前期服务商制度可以适用于政府主导改造、单一主体挂牌招商以及权利人自行改造三种改造模式项目中，其中主要适用于政府主导或单一主体挂牌招商类型项目。

除前期服务商说法之外，部分政府主导的城市更新项目中可能还会出现“综合服务商”的说法。实际上，“综合服务商”并不完全等同于“前期服务商”，两者之间最大的不同点在于：前期服务商的工作范围仅限于项目实施之前的前期工作，主要包括更新单元划定、不动产权益核查与确认、更新意愿征询、资产评估、物业查丈、拟定拆迁补偿方案、编报挂牌招商方案等；

而综合服务商的工作内容不仅包括更新单元前期工作阶段的相关工作，还可能包括拆迁补偿安置协议签约谈判、建筑物拆除与产权注销等其他项目实施阶段的服务工作，给委托方或者服务采购方提供城市更新全过程服务。

(三) 农村集体经济组织通过民主决策程序公开招引前期服务商和镇政府（街道办）通过政府采购服务方式前期服务商的程序有何区别？

根据《挂牌招商操作规范》相关规定，拆除重建范围主要为集体土地的更新单元，镇政府（街道办）确定更新范围后，可授权土地所属集体经济组织通过民主决策程序公开招引服务商开展前期工作。

据此可知，农村集体经济组织招引前期服务商适用于拆除重建范围主要为集体土地的更新单元；适用的前提条件为1）镇政府（街道办）已经确定更新范围；2）农村集体经济组织取得镇政府（街道办）的授权。

程序上，农村集体经济组织招引前期服务商应当通过民主决策程序公开招引，主要流程如下：

1）编制公开招引方案，组织民主表决、公示；

2）报批公开招引方案；

3）发布招引公告（含服务协议），接受报名；

4）召开股东大会或股东代表会议集体决议；

5）公示集体决议结果，签订服务协议。

根据《挂牌招商操作规范》相关规定，镇政府（街道办）决定委托外部市场主体作为服务商开展前期工作的，应通过政府采购服务方式委托相关专业机构或综合性开发企业进行。

根据《中华人民共和国政府采购法》相关规定，政府采购可采用的方式有以下几种：1）公开招标；2）邀请招标；3）竞争性谈判；4）单一来源采购；5）询价；6）国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式；

其中，公开招标应作为政府采购的主要采购方式。在东莞市政府采购前期服务商服务实践中，也主要是通过公开招标方式进行。

以公开招标方式为例，如镇（街）通过公开招标方式采购前期服务的，主要流程如下：1）编制招标文件；2）成立评标委员会；3）发布招标公告；4）集中进行开标；5）组织开展评标；6）组织开展定标；7）中标结果公示；8）发布中标公告；9）出具中标通知书，签署服务协议。

截至目前，东莞市城市更新单元项目选取前期服务商实践活动中，据不完全统计，政府主导项目主要是由镇政府（街道办）或其授权的政府机构（如招商局、城市更新局、农资办等）作为采购人，并通过政府采购方式（主要为公开招标方式）选取前期服务商；

以集体土地为主的更新单元，则基本系由镇政府（街道办）授权土地所属的集体经济组织通过民主决策方式公开招引前期服务商。农村集体经济组织通过民主决策程序公开招引前期服务商和镇政府（街道办）通过政府采购服务方式选定前期服务商的程序主要区别如下：

1.适用法规政策不同。

集体经济组织通过民主决策程序公开招引前期服务商主要适用《挂牌招商操作规范》相关规定，涉及民主决策的还应当符合《东莞市农村(社区)集体资产管理实施办法》等相关集体资产管理规定以及集体经济组织章程、议事规则等；

镇政府（街道办）通过政府采购服务方式前期服务商则主要适用《政府采购法》《政府采购法实施条例》等法律法规规范性文件；如采取公开招标形式选取的，则还应符合《招标投标法》《招标投标法实施条例》的相关规定。

2.评选主体不同。

集体经济组织通过民主决策程序公开招引前期服务商主要由集体经济组织经营管理机构（理事会或董事会）按照招引方案所附相关标准组织开展评选。

镇政府（街道办）通过政府采购服务方式前期服务商如采取公开招标方式选取的，评选工作由评标委员会承担；采用竞争性谈判方式选取的，由依法成立的谈判小组承担；其他形式的则由相应评选小组承担。

3.选定主体不同。

集体经济组织通过民主决策程序公开招引前期服务商的结果最终需由股东代表会议或股东大会集体决议通过，而镇政府（街道办）通过政府采购服务方式选定前期服务商则主要由镇（街）领导班子审议通过或者直接授权评标委员会（谈判小组）负责选定工作。

(四) 农村集体经济组织公开招引前期服务商是否以拟改造地块所处更新单元完成更新单元划定为前提？

不需要。根据《挂牌招商操作规范》相关规定，拆除重建范围主要为集体土地的更新单元，镇政府（街道办）确定更新范围后，可授权土地所属集体经济组织通过民主决策程序公开招引服务商开展前期工作。

由此可知，集体经济组织公开招引前期服务商只需在镇政府（街道办）确定更新范围并取得镇政府（街道办）授权后即可组织开展，无需以拟改造地块所处更新单元完成更新单元划定工作为前提。

按照以往东莞市城市更新项目前期立项实践，镇政府（街道办）确定更新范围，一般是根据《东莞市“三旧”改造土地和房屋权籍调查工作方案（试行）》（东国土资〔2017〕264号）相关规定，对拟改造地块相关情况进行初查（摸底调查），旨在判断地块改造的可行性、必要性，并据此确定项目更新范围。

此外，根据《挂牌招商操作规范》规定，更新单元前期工作之一便是更新单元划定，该项工作完成的标志为更新单元划定方案通过市政府或市自然资源局审批，更新单元划定工作可由经选定的前期服务商组织开展推进完成，从而印证了集体经济组织公开招引前期服务商无需以拟改造地块所处更新单元完成更新单元划定为前提。

(五) 农村集体经济组织公开招引前期服务商是否以拟改造地块已完成标图建库工作为前提？

不需要。根据《挂牌招商操作规范》相关规定，对于拆除重建范围主要为集体土地的更新单元，农村集体经济组织通过民主决策程序公开招引前期服务商的前提条件为：

1）镇政府（街道办）已经确定更新范围；

2）农村集体经济组织取得镇政府（街道办）的授权。

至于拟改造地块是否已完成标图建库，相关政策并未明确规定其是否作为集体经济组织公开招引前期服务商的前提条件。根据广东省标图建库相关工作要求，标图建库系作为地块启动改造的一般前置条件，地块只有纳入标图建库才能享受广东省“三旧”改造相关优惠政策。

鉴于此，一般而言，镇政府（街道办）在确定更新范围时，参考因素之一便是核查拟启动改造地块是否已经完成标图建库以及是否符合入库条件，但现有政策并未规定镇政府（街道办）在确定更新范围时必须以拟改造地块完成标图建库为前提；拟改造地块尚未纳入标图建库但符合入库条件的，镇政府（街道办）仍可先据此确定更新范围，后续再就相关地块补充申报“三旧”改造标图建库。

对此，《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引（试行）》（东自然资〔2019〕144号）也有规定，除政府主导改造的更新单元外，已纳入“三旧” 改造标图建库范围的面积原则上不少于修正后的更新单元面积的60%。

对于2018年重点更新单元，要求已入库面积与符合入库条件但未入库面积之和不低于修正后的更新单元面积的60%，并要求镇人民政府(街道办事处、园区管委会)承诺将符合入库条件但未入库部分地块全部补充申报“三旧”改造标图建库，印证了前述相关观点。