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一直以来，“留守户”问题是所有旧村改造项目都会遇到的难点、痛点问题。“收回宅基地使用权”是解决该问题的路径之一，在旧改项目推进过程中备受关注，且近两年被广州多个旧村改造项目使用，如黄埔茅岗村、火村、珠江村等发布表决收回集体土地使用权公告。但实践中，也常常因此引发纠纷。
村集体收回宅基地使用权纠纷主要涉及以下几方面问题：第一，村集体能否以改造为由主张收回？第二，收回需要满足哪些程序性要件？第三，村民能否拒绝收回，有何救济路径？
律房律地根据现有法律法规及司法判例，结合项目，就上述问题分析如下，以供村集体、村民参考。
一、旧村改造符合村集体收回宅基地使用权的法定条件
《土地管理法（2019）》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。......”
据此可知，村集体在符合前述三种之一的情况下，可以收回宅基地使用权。那么，旧村改造是否属于上述“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”，即是否具有公共利益属性？
目前，司法实践对于该问题意见基本一致，即村集体为实施旧村改造改善村居环境，提升村民生活环境，优化周边配套设施，符合公共利益属性，更有法院认为，旧村改造虽非针对特定公共设施与专项公益事业进行建设，但集体经济组织大多数成员住宅及配套设施的改造更加关涉村民集体福祉，较公共设施与公益事业的建设而言，公共利益属性更强，应属《土地管理法（2019）》第六十六条涵摄范围。（参见案例：（2020）最高法行申13069号、（2021）晋民申1124号（2021）晋民申2624号）
小结：旧村改造具有公共利益属性，村集体可以此为由主张收回宅基地使用权。
二、村集体收回宅基地使用权须经法定程序
《土地管理法（2019）》第六十二条第四款规定：“农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；......”《土地管理法（2019）》第六十六条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；......”
《村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：......（六）宅基地的使用方案；......村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。......”
根据上述规定可知，村集体收回宅基地使用权，法定程序包括两大环节：第一，村集体民主决策程序，即村民会议或者村民会议授权村民代表会议表决通过；第二，报原批准用地的人民政府批准，即依《土地管理法（2019）》现行规定，宅基地由（镇）人民政府审核批准，此后如收回，应报该级政府批准。
不过，需要注意的是，如果村民代表会议未经村民会议授权，表决收回宅基地使用是否违法？或表决结果未报政府批准，或者以政府名义收回宅基地使用权，是否必然会被法院撤销？司法实践给出的答案是否定的：
案例类型一：
最高人民法院在“宋小萌因诉保定市莲池区人民政府土地行政管理纠纷”一案（案号：（2020）最高法行申14361号）中认为，“莲池区政府虽提供有村民代表会议记录，但并未提供该次村民代表会议经过村民会议授权的材料，确有不当。但从西大夫庄村委会出具的《证明》等材料来看，大部分村民已自愿签订安置补偿协议并交回宅基地使用权，村民签约率达到了90%。由此可见，案涉改造项目体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。”
也即是说，如果旧村改造项目中，拆迁补偿安置协议签订及交回宅基地使用权的村民，能够达到较高比例（如90%），即使相关决定由村民代表会议表决，法院也可能判定表决结果有效，究其本质是村民通过行为表达对村民代表会议决议的认可，该决议仍符合大多数村民的利益。
案例类型二：
最高人民法院在“阎荣诉太原市小店区人民政府（以下简称小店区政府）土地行政决定纠纷”一案（案号：（2018）最高法行申7569号）中认为，“......小店区政府作出5号决定直接将再审申请人宅基地使用权收回并注销的行为违法，但撤销该决定会给城中村改造工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害。故根据《行政诉讼法》第七十四条第一款：之规定，二审法院判决确认小店区政府作出5号决定违法但未予以撤销，结果处理并无不当。”
青岛铁路法运输法院在“冯国军诉原青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会责令交还土地纠纷”一案（案号：（2021）鲁7102行初91号）中认为，“鉴于收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，应予确认违法。”
由此可见，旧村改造项目中，如收回宅基使用权的程序存在瑕疵或者不合法，但相关决定已被多数村民执行，且撤销有关批准（批复）、决定将会给公共利益造成重大损害的，法院也可能仅确认行为违法，但不予撤销。
小结：村集体收回宅基地使用权须经民主议定程序表决通过，报原批准用地的人民政府批准。相关程序瑕疵、违法并不必然导致收回宅基地使用权的有关决定、批准（批复）被撤销。
三、村民不能拒绝村集体合法收回其宅基地使用权。
《村民委员会组织法》第十条规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，......”
《土地管理法实施条例》第三十六条规定：“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护。禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地，禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件，禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地。”
首先，村民作为集体经济组织的成员之一，具有执行村民会议、村民代表会议决定、决议的义务。其次，此次《土地管理法实施条例》增设了“宅基地管理”专章，提出“四个禁止”，体现了支持村民管理宅基地使用权的同时，强调保障村民合法占有使用宅基地的权益，村集体收回村民宅基地应合法，即条件合法、程序合法。最后，假如村集体作出的收回宅基地使用权决议等符合法定条件，并经法定程序，村民应该按该决议交回宅基地。该观点在“赵常青与榆次区郭家堡乡聂村村民委员会（以下简称聂村村委会）宅基地使用权纠纷”一案（案号：（2021）晋民申2624号）中得到了认证。该案中，山西省高级人民法院认为，聂村村委会作出的《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》合法，赵常青作为本村村民，理应按照该村民代表大会通过的《聂村村庄改造拆迁补偿安置方案》履行其作为村集体经济组织成员的义务，依法向村委会交回所涉宅基地及相关证件。
小结：对于村集体符合法定条件，经法定程序作出的收回宅基地使用权决定，村民应当执行。
四、引发的思考：村民宅基地使用权的救济困境
尽管村集体有权收回宅基地使用权，但是村民认为或有确切证据证明村集体该要求侵犯其权益的，可以主张保护享有的宅基地使用权。不过，知易行难，实践中，村民宅基地使用权保护寻求救济的处境十分窘迫。这一窘境在各级、各地人民法院的判例中，体现的淋漓尽致，主要原因是对“村集体收回宅基地使用权”、“政府批准村集体收回宅基地使用权”行为的定性不统一，存在诸多分歧。具体如下：
1、村集体收回宅基地使用权是村民自治行为，属于村民行使自治权范畴，如有侵犯公民或者第三人权利的，应当由相关政府责令改正，不属于民事诉讼的受案范围。（参见案例：（2020）最高法行申12371号、（2021）京01民终9619号、（2021）豫0902民初9778号）
2、村集体收回宅基地使用权未报政府批准，不属于行政行为，属于村民自治行为，应当通过其他途径进行救济，而非通过行政复议或者行政诉讼。（参见案例：王祥诉北京市延庆区人民政府行政复议一案，案号：（2020）京行终7586号。）
3、政府批准收回宅基地使用权的行为，属于村集体收回集体土地使用权的过程性行为，是政府履行监督权的一种体现，不具有可诉性。（参见案例：（2018）最高法行申7569号、（2019）晋11行初189号）
假如村民通过司法途径难以实现宅基地使用权的救济，那么，还能够通过何种途径实现权利救济？广东省高级人民法院《关于明确“三旧”改造房屋拆迁补偿有关纠纷受理问题的通知》（粤高法〔2021〕126号）第三条规定，“村集体经济组织或者其他市场改造主体与被拆迁房屋权利人因未达成拆迁补偿协议所引发的补偿安置争议，应由批准改造或有批准权的行政机关先行解决，法院不予受理。”从结果导向来看，村集体收回宅基地使用权纠纷可以被列入前述情形，村民似乎可以通过该途径寻求权利救济，但又无从着手，尚处探索阶段。
总而言之，从现有法律法规及司法判例来看，村集体收回宅基地使用权的条件和程序明确且清晰，村集体按规定执行即可，但是，在村集体未按法定条件、程序收回宅基地使用权的情况下，村民寻求权利救济的道路则是较为艰辛、坎坷的。
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